martedì 31 maggio 2011

Il legame tra i quattro quesiti Referendari

Il 12 e il 13 giugno prossimi saremo chiamati a esprimerci su quattro quesiti referendari che richiamano tre temi solo in apparenza diversi. Il primo quesito – ancora sub judice, perché la Cassazione deve ancora pronunciarsi in merito ai cambiamenti proposti dal governo – riguarda il nucleare e, dunque, il futuro energetico (e non solo) del nostro paese. Altri due quesiti riguardano l’acqua e la sua natura di “bene comune” o di bene escludibile e, quindi, di fatto privato. L’ultimo riguarda il “legittimo impedimento” e chiama in causa il concetto e la pratica della legalità nel nostro paese.I tre temi sembrano molto diversi tra loro. Eppure c’è, a ben vedere, un filo rosso che li lega.

Il nucleare
Il recente terremoto in Giappone ha riproposto il tema della sicurezza delle centrali nucleari. Un po’ a sorpresa. La serie di incidenti (perché si è trattato, appunto, di una serie di incidenti) di Fukushima si è verificata – in condizioni, certo, eccezionali – in un paese tecnologicamente tra i più avanzati del mondo e con un’elevata cultura della prevenzione. Questo solo fatto ha indotto molti uomini di scienza a porsi il problema di fondo della nostra capacità di tenere in conto l’imprevisto e di gestirlo matematicamente. E ha indotto molti governi a rivedere la propria politica nucleare: è notizia di oggi che la Germania ha indicato una data precisa per il proprio phase out definitivo dal nucleare. Ma, problemi di sicurezza delle centrali a parte, ci sono altri aspetti della “fonte atomica” su cui conviene riflettere. Ci troviamo, infatti, in una fase di transizione storica in campo energetico: il passaggio, necessario, dal “paradigma fossile” a un nuovo paradigma energetico, ancora da costruire. Il “paradigma fossile” – fondato su tre fonti (carbone, gas, petrolio) che soddisfano il 78% dell’attuale domanda globale di energia – è messo in discussione da due processi ecologici per molti versi indipendenti: uno di depletion, di esaurimento delle risorse; l’altro di pollution, di inquinamento. Uno dei tre combustibili fossili, il petrolio, ha ormai raggiunto (o, secondo i più ottimisti, raggiungerà a breve) il “picco di produzione”. Non potremo aumentare più l’attuale ritmo di estrazione, anzi sta per iniziare una fase di diminuzione della capacità di estrazione. L’esaurimento della risorsa impone di trovare, a breve, un sostituto. Il secondo fattore che induce al cambio di paradigma riguarda i cambiamenti climatici. La temperatura media del pianeta sta aumentando a causa dell’immissione in atmosfera di una quantità crescente di “gas serra”, in particolare di carbonio, di origine antropica. Causa di gran lunga prevalente di questa immissione è l’uso dei combustibili fossili. Se vogliamo contenere l’aumento della temperatura media del pianeta entro i 2 °C dobbiamo, dicono gli scienziati, abbattere le emissioni di carbonio dell’80% entro il 2050. Il che significa trovare a breve dei sostituti “carbon free”, che non liberano sostanze carboniose, non solo del petrolio, ma anche del gas naturale e del carbone. Molti sostengono che sarà difficile vincere la partita. Ma che certamente non ce la faremo senza l’atomo. Conviene, allora, cercare di rispondere a una serie di domande.

1. Il nucleare è davvero necessario per soddisfare la domanda mondiale di energia del “dopo petrolio”?
Le ultime stime proposte dall’UNEP, il Programma per l’Ambiente della Nazioni Unite, dicono che il nucleare, con circa 450 centrali attive, attualmente soddisfa appena il 2,8% della domanda energetica mondiale. Entro il 2035 la domanda di energia, si calcola, aumenterà del 50%. Se anche oggi partisse un piano globale per quadruplicare il numero delle centrali, e ne costruissimo 1.500 nuove, l’offerta nucleare nel 2035 non potrebbe superare il 7 o 8% della domanda complessiva di energia. Stiamo parlando, dunque, di una fonte minoritaria destinata a rimanere tale. D’altra parte già prima di Fukushima nessun paese occidentale aveva vasti programmi di sviluppo nucleare e gli unici paesi che intendevano costruire un numero importante di nuove centrali erano Cina, Russia e India. E, comunque, il numero di nuove centrali previste si misurava in decine non in migliaia. Il nucleare non può essere in alcun caso considerato decisivo per soddisfare la domanda di energia dei prossimi anni.

2. È davvero necessario per contrastare i cambiamenti del clima? Uno dei vantaggi del nucleare è che esso è (quasi) “carbon free”. Ovvero non produce carbonio e altri gas serra (o, almeno, considerando tutte le sue fasi di sviluppo, ne produce meno dei combustibili fossili). Recenti studi scientifici, tuttavia, dimostrano che anche negli scenari più rigorosi di contrasto dei cambiamenti climatici – riduzione dell’80% delle emissioni antropiche di gas serra entro il 2050 – il nucleare sarebbe certo utile, ma assolutamente non determinante né indispensabile.

3. È una fonte rinnovabile?
L’uranio è un elemento piuttosto raro e le riserve sul pianeta sono limitate. Secondo alcuni non ce n’è abbastanza per alimentare un programma massiccio di sviluppo. Secondo un recente rapporto del MIT di Boston, invece, non ci dovrebbero essere problemi da qui a fine secolo. Resta il fatto che la materia prima è esauribile e che, dunque, il nucleare da fissione è un’opzione transitoria, ma non può essere un’opzione strategica.

4. Il nucleare conviene?
Qui il discorso è, se possibile, ancora più complicato. Il nucleare comporta grandi investimenti iniziali: e questo sarebbe, per gli economisti, il motivo principale per cui in Occidente da trent’anni si è poco sviluppato. Il costo per unità di energia prodotta è, tuttavia, competitivo con quello di altre fonti. Se, tuttavia, non si tiene conto delle cosiddette esternalità (impatto ambientale, gestione delle scorie incluse) e non si tiene conto del decommissioning, ovvero dello smantellamento delle centrali giunte a fine ciclo.

5. Il nucleare è ecologicamente sostenibile?
Per quanto riguarda il contrasto ai cambiamenti climatici, ne abbiamo già parlato. È un’opzione utile, ma non determinante. Il guaio del nucleare è che produce scorie. Parte di queste scorie resta attiva e pericolosa per decenni, parte addirittura per migliaia di anni. Ancora oggi non esiste al mondo un modo sicuro ed economico per la gestione della scorie. È questo uno dei motivi che spinge la gran parte degli ambientalisti a rifiutare il nucleare.

6. Il nucleare è socialmente sostenibile?
È certamente un’opzione per paesi relativamente ricchi e grandi. Non solo a causa degli enormi investimenti iniziali, ma perché richiede una grande organizzazione. Ma il maggior rischio sociale del nucleare civile è associato al fatto che esso può, in maniera relativamente facile, trasformare in nucleare militare. Il nucleare civile è associabile a ragione o a torto – basta considerare l’esempio dell’Iran – alla proliferazione delle armi nucleari. La vicenda giapponese, tra l’altro, dimostra che l’AIEA, l’agenzia della nazioni Unite che dovrebbe impedire il processo di proliferazione, non ha tutti gli strumenti necessari per ottemperare al suo compito.

7. Il nucleare è migliorabile?
La tecnologia del nucleare da fissione è, essenzialmente, obsoleta. È la stessa da molti decenni. Questo non significa che non sia stata migliorata nel corso del tempo: le centrali di cosiddetta terza generazione plus che dovrebbero essere costruite in Italia, per esempio, sono certo dotate di sistemi di sicurezza più evoluti e più affidabili quella di seconda generazione entrate in crisi in Giappone. Tuttavia non c’è una differenza qualitativa nel processo di produzione dell’energia. Le centrali di quarta generazione dovrebbero essere, invece, molto più innovative. Ma sono in una fase di ricerca e sviluppo così preliminare da non consentire previsioni con un ragionevole grado di certezza e, in ogni caso, saranno pronte e utilizzabili solo tra venti o trent’anni. Conviene investire nella ricerca scientifica e nello sviluppo tecnologico del nucleare di quarta generazione, ma non conviene ancora puntare su di esso per pensare di risolvere o anche solo di lenire il problema energetico. Tutte queste argomentazioni e altre ancora erano valide fino a un paio di mesi fa. Ma ora lo scenario è completamente cambiato. O meglio, ora l’evoluzione degli scenari è decisamente accelerata. La crisi libica e, più in generale, nel Medio Oriente islamico, sta provocando una forte impennata del costo del petrolio. L’incidente (l’insieme degli incidenti) di Fukushima sta provocando un forte rallentamento del nucleare. Il cambiamento del paradigma energetico fondato sui combustibili fossili è sempre più urgente; sia per motivi di depletion (esaurimento del petrolio), sia per motivi di pollution (cambiamenti climatici). La strada sembra definitivamente spianata per le fonti rinnovabili e “carbon free”: biomasse, eolico, geotermico e soprattutto solare.

L’acqua
Ci sono due quesiti referendari che riguardano l’acqua. Il primo propone l’abrogazione dell’articolo 23 bis della Legge n. 133 del 2008 relativo alla privatizzazione dei servizi pubblici di rilevanza economica. L’articolo prevede un passaggio essenziale: la gestione dell’”acqua blu”, ovvero dell’acqua potabile facilmente accessibile e distribuita con una capillare rete idrica alla popolazione, deve essere necessariamente privata. Potranno esistere anche società miste pubblico/privato per la distribuzione dell’acqua: ma la quota societaria dei privati non potrà essere inferiore al 40% e, in ogni caso, la gestione operativa dovrà essere di privati. Parliamo al futuro perché la possibilità diventerà una necessità inderogabile il 31 dicembre 2011, dunque alla fine di quest’anno, quando i Comuni dovranno porre termine al cosiddetto affidamento «in house», ovvero a società di diritto privato controllate al 100% dal pubblico, e porre in essere l’affidamento, appunto, ai privati.
Il secondo quesito ci chiede di pronunciarci sull’abrogazione o meno dell’articolo 154 del Decreto Legislativo n. 152 del 2006, per quel comma che dispone anche per il servizio idrico l’«adeguatezza della remunerazione sul capitale investito». In pratica garantisce al gestore privato la certezza di un profitto. Il combinato disposto degli articoli su cui ci si chiede di pronunciarci non prevede, tecnicamente, la privatizzazione dell’acqua. Che resta un bene pubblico. Ma impone la gestione privatistica di quel bene pubblico.Da un punto di vista giuridico è ancora aperta la questione se Regioni e Comuni che guardano all’acqua come a un bene pubblico da gestire con finalità pubbliche (o che, più semplicemente non vogliono perdere il controllo dell’”oro blu”), possono aggirare le indicazioni della legge. Per volontà del presidente Nichi Vendola, per esempio, il Consiglio Regionale della Puglia sta discutendo la possibilità di regionalizzare l’Acquedotto Pugliese. Ma, al di là degli aspetti giuridici, il prossimo referendum ci impone di riflettere su almeno tre problemi a carattere generale. Due di principio e uno più pragmatico.
Il primo problema per di principio riguarda, per così dire, la natura del bene ”acqua blu”: l’acqua facilmente raggiungibile è un bene pubblico o un bene privato? La risposta è sì: l’acqua è e deve essere considerata un bene pubblico. Soprattutto se parliamo dell’acqua blu che entra nelle nostre case e viene utilizzate per bere, cucinare, lavarsi. L’abbondanza relativa – contrariamente a quanto molti pensano nel mondo, e in Italia in particolare, ce n’è in abbondanza per soddisfare i bisogni primari di tutti – la rende, infatti, un bene “non rivale”: se io la utilizzo, non impedisco ad altri di utilizzarla. Ma soprattutto è un bene “non escludibile”: non posso impedire ad altri di bere, ma neppure di cucinare e di lavarsi. Infine è un bene “non confinabile”: la pioggia cade dappertutto, i fiumi la trasportano dappertutto. Ogni tentativo di rendere l’”acqua blu” un bene “rivale”, “escludibile” e “confinabile” è un tentativo artificioso.
Quando nel 1999 il consorzio privato multinazionale Aguas de Tunari ha cercato di appropriarsi, facendo pagare una tassa sull’uso, persino dell’acqua piovana raccolta dei pozzi artigianali, i contadini di Cochabamba in Bolivia si sono sollevati, imponendo la revoca della concessione governativa e diventando il simbolo mondiale della lotta alla “privatizzazione dell’acqua”. In realtà, la natura pubblica del bene acqua viene raramente contestata. Infatti la legge italiana – anche nelle parti di cui si chiede l’abrogazione – quella natura pubblica la riconosce. Sostiene, infatti, che per ragioni (vere o presunte) di efficienza solo la distribuzione di quel bene pubblico debba essere affidata a privati.
Il secondo tema di principio riguarda l’accesso al bene pubblico acqua blu. Deve o non essere considerato un diritto inalienabile dell’uomo? Il tema è molto controverso: anche perché da un punto di vista giuridico determina l’obbligo o meno dei governi di assicurare a tutti i suoi cittadini l’accesso all’”acqua blu”. C’è chi sostiene che l’acqua è un bene pubblico e l’accesso all’”acqua blu” – almeno a una quantità minima indispensabile di acqua potabile che le Nazioni Unite quantificano in 50 litri al giorno – è un diritto dell’uomo. Anzi, un diritto inalienabile. Semplicemente perché l’acqua è l’elemento (i chimici direbbero è il composto) più vitale insieme all’aria: senza acqua non si sopravvive che per poche ore. Altri sostengono che l’acqua va considerato un bisogno. E che come tutti i bisogni può essere soddisfatto sulla base delle leggi di mercato. Fatto salvo il minimo indispensabile, l’accesso all’acqua come a qualsiasi altro bene, deve soddisfare le regole di mercato, altrimenti la sua distruzione diventa insostenibile da un punto di vista economico. Altri – tra cui gli ispiratori della legge italiana – sostengono che il problema non è tanto la proprietà dell’acqua in sé, quanto il servizio di distribuzione. Portare l’acqua nella case costa, questo servizio deve essere insieme remunerato ed efficiente, e la gestione privata assicura meglio di quella pubblica sia la sostenibilità economica sia l’efficienza del servizio.
In realtà è difficile contestare che l’acqua sia un bene indispensabile alla vita dell’uomo: anzi, è, con l’aria, il più indispensabile dei beni. E, dunque, se non si riconosce all’uomo – a ciascun uomo – il diritto inalienabile ad avere almeno il minimo vitale di acqua potabile, risulta poi difficile riconoscere l’inalienabilità di qualsiasi altro diritto. La discussione di principio, come si vede, non è pura accademia, ma ha enormi implicazioni: sociali, economiche e politiche. E, infatti, ha portato al sostanziale fallimento del quinto Forum Mondiale dell’Acqua che per volontà delle Nazioni Unite si è tenuto a Istanbul, in Turchia, nel 2009. La maggioranza dei paesi, in quel consesso, non ha voluto riconoscere che l’accesso all’acqua è un diritto inalienabile dell’uomo. Ma la loro è stata considerata, da molti, una vittoria di Pirro. Perché i governi di ben 26 paesi si sono dissociati e hanno affermato il contrario: l’acqua è un diritto non alienabile dell’uomo. Molti sostengono che la questione non è e non deve essere di principio, ma deve essere pratica. In Italia non si pone il problema dell’accesso a una quantità minima, ma piuttosto l’efficienza del sistema di distribuzione.
In realtà anche in Italia si sono verificati, di recente, vari episodi in cui il diritto al minimo vitale è stato messo in discussione: attraverso la sospensione dell’erogazione e il taglio dell’allacciamento alla rete idrica ai morosi, per esempio. E i morosi sono spesso persone anziane, sole e povere. Il che ci rimanda alla questione di principio.
Restiamo invece al problema pragmatico. La gestione privatistica della rete idrica è un vantaggio per il consumatore? L’Italia può contare ogni anno su oltre 2.900 m3 di acqua blu per ciascun abitante. È, dunque, un paese considerato in condizione di «buona disponibilità»: la natura ci è favorevole. E non solo a Nord, grazie a quella fonte importante che sono i ghiacciai alpini. Ma anche al Centro e al Sud, grazie a una sufficiente piovosità e al buon accumulo di acqua in falda o nei laghi o nei fiumi. Il Mezzogiorno d’Italia, dove risiede poco più del 20% della popolazione italiana, ha il 20% delle risorse idriche. Ciascun italiano consuma in media 730 m3 cubi di acqua all’anno: meno di un quarto di quella che avrebbero a disposizione. In realtà meno del 10% è impiegata per usi domestici, la gran parte (oltre l’80%) è utilizzata in agricoltura. Cosicché per i bisogni primari più estesi, ciascuno di noi consuma il 2 o 3% dell’”acqua blu” disponibile. Una rete idrica capillare porta l’”acqua blu” praticamente in tutte le case. Non dovremmo dunque avere problemi.E, invece, i problemi ci sono. Sia perché la rete idrica è frammentata: nel 2008, quando la legge di privatizzazione è stata varata, c’erano 110 diversi gestori (di cui 64 a capitale pubblico). Sia, soprattutto, perché la rete idrica è bucherellata: perde in media il 40% dell’acqua che trasporta. È stato calcolato che per rammodernare la rete occorrerebbero oltre 60 miliardi di euro. E nelle casse dello Stato tutti questi soldi non ci sono. Si dice anche che l’acqua in Italia costa meno di un millesimo di euro al litro, una cifra inferiore alla media europea e che bisogna trovare il “giusto prezzo” per preservare questa risorsa. In realtà occorre tenere conto che, come dicevamo, di tutta l’acqua potabile usata dagli italiani, solo una piccola parte – 4,2 miliardi di m3, meno del 9% del totale – raggiunge i rubinetti di casa. La gran parte – 32 miliardi di m3, oltre il 65% del totale – fa a finire nei campi, utilizzata dagli agricoltori. E una parte cospicua – 13 miliardi, oltre il 26% – è utilizzata dalle industrie. Sia nell’industria che in agricoltura il costo dell’acqua è inferiore a quello che paghiamo noi cittadini che la preleviamo al rubinetto. Se occorre trovare risorse per preservare la risorsa acqua e pagare il servizio di distribuzione è lì – tra i campi e nelle fabbriche – che bisognerebbe, in prima battuta almeno, rivedere i tariffari. Un aumento delle tariffe in agricoltura e nell’industria consentirebbe di considerare almeno l’acqua che raggiunge le case un diritto inalienabile. Certo, i nostri consumi anche in casa sono talmente esagerati da rasentare lo spreco. Allora si potrebbe garantirne la gratuità al di sotto di una certa soglia (100 litri a giorno per persona) e una moderata tassazione oltre questa soglia. Il diritto di accesso sarebbe assicurato. In ogni caso l’acqua potabile per usi civili già oggi muove un’ingente quantità di risorse, valutata intorno ai 2,5 miliardi di euro che potrebbe crescere, si ritiene, fino a 8 miliardi. Privatizzare l’acqua significa trasferire dal pubblico al privato tutte queste risorse. Certo i Comuni e lo Stato possono “fare cassa” subito con la privatizzazione. Ma è altrettanto certo che perdono una possibile fonte di reddito nel lungo periodo. Ci sono, inoltre, i necessari investimenti infrastrutturali. Se si tengono in conto queste spese di lungo periodo, il grande affare dell’acqua si risolve in una perdita. Ma è proprio qui che l’opzione della privatizzazione risulta, anche da un punto di vista economico, di corto respiro. È molto difficile che i privati facciano gli investimenti che il pubblico non riesce a fare. Operando, in ambito locale, in condizioni di monopolio i privati non saranno minimamente stimolati a investire nelle infrastrutture. Lo dimostra, secondo il movimento Cittadinanzattiva per la difesa dei diritti dei consumatori, la privatizzazione strisciante di questi ultimi anni: anni in cui gli investimenti sono diminuiti invece che aumentare. E, ormai, ammontano ad appena il 56% del necessario. In definitiva, con la privatizzazione in regime di sostanziale monopolio dovremo attenderci un peggioramento e non un miglioramento dei servizi. Quanto ai costi il discorso è specularmene opposto. Agendo in un regime senza concorrenza, i privati determineranno inevitabilmente a un aumento del costo del servizio. Non è una mera inferenza. È già successo in Italia: negli ultimi 10 anni il prezzo dell’acqua a parità di acquisto è aumentato in Italia del 47%. Solo il petrolio ha avuto una performance superiore. Ed è già successo anche fuori d’Italia. Nel resto d’Europa come nei paesi in via di sviluppo, dove la Banca Mondiale negli anni scorsi ha imposto più volte, tra le principali condizioni, la privatizzazione dell’acqua in cambio dei suoi prestiti. I prezzi dell’oro blu sono schizzati in alto, suscitando le proteste – talvolta veementi – dei cittadini.
Possiamo, dunque, cercare di rispondere in maniera sintetica alle nostre domande. A chi appartiene l’acqua? Non c’è dubbio, a tutti: è un bene pubblico. L’acqua è un diritto? Certamente sì: l’accesso a un quantitativo minimo di acqua è un bisogno fondamentale dell’uomo? Pur mantenendone pubblica la proprietà, conviene far gestire al privato la distribuzione dell’acqua? No. La risposta potrebbe essere più articolata. No, se la gestione del “bene pubblico acqua” è privatistica. E una gestione privatistica può essere effettuata sia da istituzioni pubbliche (per esempio è sempre più privatistica la gestione degli autovelox, utilizzata dai comuni per fare cassa; o, in Lombardia, è sempre più privatistica le gestione del sistema sanitario da parte dell’Ente pubblico Regione) sia da imprese private. Una posizione laica e non ideologica potrebbe essere quella di verificare in pratica, se la gestione è limpidamente pubblicistica. Ovvero se sia il pubblico sia il privato rinunciano alla priorità del profitto, la riconoscono come diritto fondamentale dell’uomo e garantiscono di gestirla come un “bene pubblico”. L’ipotesi di una gestione da parte di privati ma con ottica pubblicistica può apparire accademica, se non proprio irrealistica. La storia ci dice che possono esistere casi concreti – è successo con le vecchie cooperative, per esempio – di società private che non hanno avuto come finalità il profitto, ma appunto la cooperazione. Nulla vieta, in linea di principio, che le antiche esperienze possano essere riprese e rilanciate. Tuttavia occorre che il controllo sulla qualità pubblicistica di una eventuale gestione da parte di società private (ma anche da parte di istituzioni pubbliche) sia garantita da agenzie indipendenti, in stretto dialogo con i cittadini (non chiamiamoli, per cortesia, consumatori).

La legalità
Per fare questo occorrono due condizioni. Le stesse che servono per gestire in maniera sostenibile la transizione energetica. La massima trasparenza e la massima legalità. Chiaro il riferimento al quarto quesito referendario. Occorre che il più basilare dei diritti civili – tutti siamo uguali di fronte alla legge – sia riconfermato nella sostanza. Senza questo principio di legalità democratica e senza la partecipazione attiva dei cittadini ogni gestione dell’acqua rischia di trasformarsi in privatistica, anche se realizzata da qualche istituzione pubblica. E ogni forma di transizione energetica rischia di diventare insostenibile. Non succede, forse, in Italia che persino una fonte rinnovabile e “carbon free”, come l’eolico, venga gestito qui e là in maniera insostenibile a causa di una forte carenza di legalità e di controllo democratico?

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